推荐阅读
【推荐阅读】任泽平：应建设多层次养老保障体系 加大养老产业金融支持探索（下）
2022-03-09
三、养老金制度国际经验：没有最好的模板，只有适合国情的制度
建设多层次养老保障体系是大势所趋，但各支柱如何协调统筹发展，需充分考虑国情。德日模式以第一支柱为主，德国通过实施包括延长退休年龄、提高缴费费率、调整养老金计算公式及引入一项新的养老保险，完善第一支柱，并通过税收补贴等方式大力发展第二三支柱。而日本养老金制度改革滞后错过时间窗口。英美模式以第二支柱为主，成熟的资本市场为发展第二三支柱提供多样化的产品，税收优惠、自动加入机制、合格默认投资工具（QDIA）机制和账户转换成为美国二三支柱发展的重要推动因素。智利模式以第三支柱为主，智利采取DC型强制性个人账户养老金计划，不利于养老保险制度发挥其本应具有的互济性和公平性的社会调节作用。
（一）德日模式：以第一支柱为主，德国大力发展二三支柱，日本错过时间窗口
德国养老金制度由“一枝独秀”到多层次模式。传统的德国养老保险制度包含“三个支柱”：法定养老保险（第一支柱），企业年金保险（第二支柱）和个人养老保险（第三支柱）。人口老龄化给德国现收现付制的基本养老保险的可持续性带来了严重挑战，2019年，德国养老基金规模为2855.22亿美元，占GDP的7.4%，低于OECD成员60.1%的平均水平。为此，德国对养老金制度进行一系列改革，一是对于第一支柱，在法定养老保险方面，实施包括延长退休年龄、提高缴费费率至目前的19%左右、调整养老金计算公式、完善缴费优待办法等方案。并于2004年引入的一项新的养老保险——吕库普养老金，与法定养老保险的作用类似，是为了保障人们的养老基本需求。不同的是法定养老保险采用的是现收现付制，资金主要来源为法定养老保险的保费和联邦政府补贴，吕库普养老金采用基金积累制的融资结构，享受政府减税和一定的免税政策。二是大力推动第二三支柱建设。其中最核心的是通过以劳动部长里斯特命名的养老金改革法案，以期通过政府的财税补贴政策激励民众购买商业养老金产品，并引入企业补充养老金来稳定法定养老保险缴费费率达到减轻企业负担的目标，缓解老龄化对现收现付制社保养老金的冲击。
日本养老金体系以公共养老金主导，改革滞后错过时间窗口。日本养老金体系的特色是以公共养老金为主导的三支柱养老金体系，公共养老金资产规模占GDP的34.7%（2020年财年），私人养老金占GDP的28.6%（2019年，OECD统计）。公共养老金规模明显高于私人养老金。在人口红利期，日本公共养老金运作良好，政府缺乏足够动力进行相关改革。1990年代以来，人口快速老龄化和经济衰退使日本公共养老金收支状况逐渐恶化，但直到2000年后才陆续对养老金制度进行大幅改革，错过时间窗口。
（二）英美模式：以第二支柱为主，依赖成熟的资本市场建立完善的私人养老金体系
美国建立了较为完善的私人养老金体系，税收优惠、自动加入机制、合格默认投资工具（QDIA）机制和账户转换成为推动美国二三支柱发展的重要推动因素。第一支柱为强制性联邦公共养老金计划，即社会保障计划（OASDI），为居民提供基本养老生活保障，仅占7%；第二支柱为自愿型雇主养老金计划，包括DB计划和DC计划；第三支柱为个人养老储蓄计划，包括个人退休金账户计划（IRA）以及其他个人储蓄和投资计划。第二支柱的DC计划和第三支柱IRA计划是美国养老金主体，目前二者合计占养老金比重约60%。其中DC计划又以401（k）计划为主体，该计划下企业和雇员均缴纳一定款项用于养老金计划的投资，风险由雇员承担，并引入自动加入机制和合格默认投资工具（QDIA）机制。同时，401（k）在企业层面和个人层面均给予缴费税收优惠，投资获得的增值部分也获得税收减免。得益于二三支柱转移制度以及税收优惠，第三支柱IRA快速增长。IRA账户被赋予了转账功能，允许退休和变换工作的雇员将雇主养老金计划中的资产转存并继续享受税收优惠，目前96%的资金来自转存。此外，美国基金产品发展较为成熟，形成了目标日期基金、目标风险基金等能实现资产长期保值增值的基金产品，为发展第二三支柱提供多样化的产品。
英国养老金制度“自动加入机制”和“默认投资工具”等配套工具，抓住惰性、选择困难等人性特点，解决了个人非理性投资的问题。英国的养老金融体系按照责任主体不同，大体可以分为公共养老金和私人养老金，公共养老金即由国家提供的基本养老保险，而私人养老金则包括了雇主为雇员提供的工作型养老金计划以及个人养老金计划，其中第二支柱职业年金占养老金规模的比例约80%。第二支柱职业养老金2012年开始分企业规模分阶段实施“自动加入”机制后参与率由47%提升至2020年的78%；并设立全国职业储蓄信托（NEST）解决中小企业参与成本高、资金规模小等问题。上述制度设计有力地促进了NEST资金规模的快速增长，截至2019年，NEST管理的资产规模约60亿英镑，其会员人数占“自动加入”职业养老金计划总人数的比例超过60%，是英国参与人数最多的职业养老金计划。
（三）智利模式：发展完全积累制DC型养老金模式，养老金私人化
智利养老金模式采取DC型强制性个人账户养老金计划。纵观世界各国社会养老金制度的不同制度模式，按再分配效果可分为两种：一是现收现付制社会养老保险计划一般实行待遇确定（DB）型给付方式，养老金数额取决于缴纳金额，社会再分配性功能较强，是各国发展第一支柱的主要模式；二是完全积累制一般适用的是缴费确定（DC）型，养老金数额取决于投资业绩，采取自我储蓄式的个人账户养老金计划，缺乏社会群体间的养老金转移支付功能，智利养老金制度是典型代表。智利采取DC型强制性个人账户养老金计划，所有的参保者都必须按月缴纳养老保险费至少20年，由养老基金管理公司进行投资运营，每个参保者都拥有自己的养老金账户，参保者所缴纳的养老保险费与投资所得收益全部计入该账户，逐年积累。退休时，参保者可领取其个人账户所积累的资金。
养老问题由个人负责是智利养老模式的主要特点。私人养老模式虽然能提高居民储蓄率，有利于经济建设资金的筹集，但是不利于养老保险制度发挥互济性和公平性的社会调节作用，不利于整个社会的稳定和共同富裕。一方面，智利的不平等程度极高，基尼系数高达0.47，在OECD国家排名垫底。另一方面，智利的养老金替代率水平较低，2021年智利养老金替代率仅有30%，远低于经合组织国家58.7%的平均水平，如果个人缴费不足或基金收益不佳，养老金替代率将会进一步下降，老年生活将无法得到保障。
四、启示
（一）顶层设计层面，明确三大支柱边界与功能定位
养老金管理涉及面广，目标多元，既要满足低收入者的基本保障，又要符合中高收入者差异化需求；既要满足当下养老金发放，又要谋求长远养老储备保值增值。需要合理界定政府、企业和个人的养老责任，三大支柱形成差异化定位。这种差异化需要体现在强制与自愿、现收现付与积累制、税收优惠等一系列政策安排上。
针对第一支柱，做大做实基本养老保险个人账户，继续推动基本养老保险全国统筹和国有资本划转社保，有序推动国有资本划转社保基金，同时保持适度的替代率水平，为第二、第三支柱发展提供空间。
针对第二支柱，对于企业年金探讨自动加入机制以及“合格默认投资工具”制度设计，探讨建立国家层面集合计划平台的可能性，鼓励中小企业参与。
针对第三支柱，加快推动个人养老金账户体系建设，明确界定合格金融产品的标准，进一步探讨打通第二、第三支柱个人账户的可行性，促进税收优惠、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续。
（二）养老金筹集与投资方面，推进渐进式延迟退休政策，构建养老金与资本市场协同发展体系
推进渐进式延迟退休政策，考虑将最低缴费年限提高至20年以上，并实行“早减晚增”的退休金领取政策。
完善二、三支柱税收政策。一是考虑对中小企业参与企业年金实行更优惠的税收政策。二是探讨建立第二、第三支柱个人综合税优额度制度，对未能参与企业年金计划的个人，允许其在第三支柱享受年金的税优额度。三是继续提高第三支柱税优力度，建立对低收入人群的政府配比补贴机制，促进社会公平、提升第三支柱参与度。四是参照基本养老保险、社保基金投资业务税收政策，明确对年金、合格个人养老金融产品投资业务的利息收入和金融商品转让收入免征增值税。
进一步放宽养老金等长期资金的权益比例。鼓励社保基金、企业年金、职业年金等养老金机构入市，提升资管机构专业能力，通过目标日期基金、目标风险基金等产品推动短期资金向长期资金的转变。
从全生命周期特征产品创新、适老化改造、整合资源打造“金融+”生态等方面加大个人养老金融产品供给。加强长寿风险研究，根据不同阶段的风险偏好、财富积累、收入现金流等特征，形成不同年龄客群的差异化、系统化产品组合。
持续推进资本市场高质量发展，为养老金提供优质多元的投资标的与工具。一是稳步推进注册制改革。始终坚持市场化法治化方向，贯彻以信息披露为核心的证券发行注册制，为全市场推行注册制积极创造条件。借鉴成熟市场经验，在把好入口、引入优质公司的同时，探索创新退市方式，从增量和存量两方面提升上市公司质量。二是加快构建功能互补、有机联系的多层次股权市场体系。引导、鼓励养老金等长期资金“投早、投小、投新”，使更多资金流向研发周期长但符合国家战略发展方向的行业，为国内的科技创新提供源源不断的动力。三是发展金融衍生品市场。稳步推出场内、场外期货、期权等风险管理工具，进一步丰富养老金机构风险对冲的手段，增强抵御风险的能力。
（三）养老产业层面，优化养老服务供给，推动老龄事业的高质量发展
加大养老产业金融支持探索，优化养老服务供给。大力发展养老机构综合责任保险，为养老机构运营提供风险保障；发挥保险资金长期投资优势，以投资新建、参股、并购、租赁、托管等方式，积极兴办养老社区和养老服务机构，并推动各种社会养老资源的优化整合，提升专业化综合服务水平；在风险可控的前提下，通过股权、债权、基金、资产支持计划、保险资产管理产品等多种形式，为养老服务企业及项目提供中长期、低成本的资金支持。
推动老龄事业的高质量发展。积极培育银发经济，加快制定老年用品和服务的质量标准。利用各地不同的资源禀赋优势，发展具有比较优势的特色老龄产业。
（四）养老模式层面，大力发展智慧养老服务体系，保障老年人高质量、有尊严的退休生活
多措并举推动适老化改造，增强老年人社会和居家生活的安全性和便利性。将无障碍环境建设和适老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区改造和农村危房改造等项目，让老年人参与社会活动更加安心方便。对特殊困难老人家庭予以政策补贴，支持购买适老化用品和家庭适老化改造，让老人居家养老更安全。
结合信息科技的优势与力量，发展“互联网+养老”的智慧养老服务体系。一是智慧养老的产品研发要以老年人为中心，紧紧围绕养老服务难点、痛点、堵点，以实现照护失能老年人为标准，以降低成本提高效益为目标，研发更多老年人“易上手”、“用得起”的智慧养老产品。二是利用数字化技术，将闲置的医疗及养老资源有机结合，实现资源的有效利用，实现医养结合，既解决了老年人的养老问题，又解决了老年人的医疗问题。三是加快养老服务队伍专业化建设步伐。完善为老服务人才的培养和就业体系，增加掌握专业服务技能人才的供给。
（编辑：卓代创新中心 原作者：梁建章）
